掛牌九個月后，國家疾控局的“三定方案”終于出爐。

就在昨晚，中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)上，周初曾意外流出的兩條《通知》，正式掛網(wǎng)。

兩份文件，國家衛(wèi)健委三個重要的司局，職權(quán)同步進(jìn)行調(diào)整。

發(fā)布的兩則文件中，不僅有終于落地的靴子——去年5月13日，國家疾控局成立后，遲遲未見“三定方案”（定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制），在各方翹首期盼9個月后，《國家疾病預(yù)防控制局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（下稱“三定方案”）終于出臺；

還有意料之外的消息：根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整國家衛(wèi)生健康委員會職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的通知》（下稱《調(diào)整通知》），國家衛(wèi)健委規(guī)模最大、權(quán)力最盛的司局，醫(yī)政醫(yī)管局被“拆解”。

盼星星盼月亮等來的“三定方案”，伴隨著幾乎毫無征兆的醫(yī)政醫(yī)管局拆分，二者相攜而至。這給這場機(jī)構(gòu)改革，再次增添了一絲意味深長。

“三定方案”大致能看出疾控局“是大修，還是小補(bǔ)”的輪廓；而醫(yī)政醫(yī)管局被在同一時間被“拆分”，是否有一些重要職權(quán)流入疾控局？

一時間，猜測和困惑此起彼伏。

新冠疫情催生出的疾控改革，疾控局將承擔(dān)哪些工作？被新冠疫情按下“加速鍵”的公共衛(wèi)生體系改革后，能否接住接下來的疫情防控？疾控局“三定方案”與醫(yī)政醫(yī)管局拆分之間，有何連接？

圖片來自視覺中國

八點健聞與多位接近衛(wèi)健部門的人士交流，大家普遍認(rèn)為，這是一次“溫和”的、穩(wěn)中求變的改革。

“三定”核心：傳染病防控和應(yīng)急處置

近日，新上任的國家疾控局副局長沈洪兵，在《中華流行病學(xué)雜志》上發(fā)表了最新論文。先“三定方案”一步，宣告了國家疾控局的核心職能：傳染病防控和應(yīng)急處置。

“三定方案”顯示，大疾控局的主要職責(zé)有10條，其中包括相關(guān)法律法規(guī)草案的組織擬訂與疾控工作體系建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)地方疾控機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作、制定并落實免疫規(guī)劃、統(tǒng)籌與監(jiān)督醫(yī)療機(jī)構(gòu)疾控工作、疫情監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)、應(yīng)急處置工作、傳染病及其他衛(wèi)生工作監(jiān)督等。

從職責(zé)設(shè)置上看，“三定方案”一定程度回應(yīng)了社會的呼聲。

清華大學(xué)萬科公共衛(wèi)生與健康學(xué)院、法學(xué)院教授王晨光向八點健聞表示，“三定”加強(qiáng)了疾控的權(quán)威性，明確提出疾控局負(fù)責(zé)指導(dǎo)傳染病防控、衛(wèi)生監(jiān)督、免疫規(guī)劃等工作，使其集中于一個單位統(tǒng)籌管理，一定程度避免了因職權(quán)過于破碎，而削弱防控能力的現(xiàn)象發(fā)生。

此外，明確了國家疾控局將下設(shè)機(jī)構(gòu)9個：綜合司、規(guī)劃財務(wù)與法規(guī)司、監(jiān)測預(yù)警司、應(yīng)急處置司、傳染病防控司、衛(wèi)生與免疫規(guī)劃司、綜合監(jiān)督一司、綜合監(jiān)督二司、科技教育與國際合作司。與此同時，國家衛(wèi)健委疾控局、綜合監(jiān)督局撤銷。

同時，下設(shè)行政編制170個，含局長1名、副局長4名，正副司長32名。

從下設(shè)機(jī)構(gòu)能看出，這將是一個有人事任免權(quán)、財權(quán)，有獨(dú)立、完整建制的副部級國家局。“唯一的區(qū)別是，一把手兼任委黨組成員，擔(dān)任一些其他分工。”一位接近衛(wèi)健系統(tǒng)的人士稱。

在國家疾控局宣告成立之際，“一正三副”人選就已確定，此后又增設(shè)一名副局長。局長王賀勝是國家衛(wèi)健委副主任；副局長常繼樂，此前任國家衛(wèi)健委疾控局局長；副局長沈洪兵，中國工程院院士、流行病學(xué)專家；副局長孫陽，曾任國家衛(wèi)健委應(yīng)急辦主任；副局長盧江，國家CDC黨委書記、副主任。五位局領(lǐng)導(dǎo)，皆有醫(yī)學(xué)背景。

一直備受掣肘的公衛(wèi)監(jiān)督職能，從國家CDC剝離時間已久后，就多年出現(xiàn)管理不順的問題。在這次改革中，問題得到了解決：相關(guān)監(jiān)督管理職能被從國家衛(wèi)健委劃出，國家疾控局接手。綜合監(jiān)督一司、綜合監(jiān)督二司分別負(fù)責(zé)傳染病和其他公共衛(wèi)生監(jiān)督事務(wù)。

而對于此次“三定方案”中提到的，國家疾控局應(yīng)強(qiáng)化對各疾控機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和工作協(xié)同。這是否意味著，未來，國家疾控局將能夠進(jìn)行垂直管理？

多位專家告訴八點健聞，并非如此。業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)不管人、不管錢，只管業(yè)務(wù)。這與各類司局的管理標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。

曾有人期待“國家疾控局能否打破塊狀管理，成為垂直的條狀管理？”，但在此次改革中，還看不到此預(yù)兆。

“三定方案”中，也有一些與猜測偏差的結(jié)果。比如，慢性病的管理并未納入國家疾控局。

在過往助力建設(shè)“健康中國”的期待下，國家疾控局的核心職能被定為“傳染病防控和應(yīng)急處置”。這次“三定方案”涵蓋了環(huán)境衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、公共場所衛(wèi)生等工作，但對于慢性病的管理，卻只字未提。

比對兩份文件發(fā)現(xiàn)，其中“擬訂慢性病防控管理政策規(guī)范并監(jiān)督實施”的職能，并未落入國家疾控局的口袋，而被歸在了國家衛(wèi)健委醫(yī)療應(yīng)急司的職能之中。

對此，有業(yè)內(nèi)人士向八點健聞表示理解。“傳染病是重頭戲。如近兩年防控新冠，為了控制疫情，其他先讓路。”中國疾控中心的一名工作人員稱。

醫(yī)療政策研究者仲崇明則分析，慢性病管理更貼近臨床，且對醫(yī)學(xué)專業(yè)能力要求非常高，“目前疾控隊伍的能力相對狹隘，慢病管理工作全都給疾控，可能也未必能做得好。”

也有人并不贊同。另一位中國疾控中心的工作人員告訴八點健聞，在中國疾控中心之下，附屬的慢性非傳染性疾控中心，雖然規(guī)模小，但發(fā)展很受重視。若其職能整體轉(zhuǎn)移到衛(wèi)健委醫(yī)療應(yīng)急司，未來兩三年內(nèi)業(yè)務(wù)可能會出現(xiàn)萎縮。

疾控改革，為何拆分衛(wèi)健委最大司局？

此次機(jī)構(gòu)改革，國家衛(wèi)健委“龍頭司局”醫(yī)政醫(yī)管局的拆分，是另一備受關(guān)注的焦點。

從《調(diào)整通知》來看，醫(yī)政醫(yī)管局更名為醫(yī)政司，應(yīng)急辦公室更名為醫(yī)療應(yīng)急司。

但從承擔(dān)工作上細(xì)究，可簡單理解為：醫(yī)政醫(yī)管局的職責(zé)“拆分”至兩個新設(shè)的司局，同時吸納了原應(yīng)急辦的工作職責(zé)。

多位接近國家衛(wèi)健委的人士向八點健聞透露，醫(yī)政醫(yī)管局被拆分，其工作本質(zhì)并未發(fā)生改變，過去一些的業(yè)務(wù)交叉也較少。拆分后，醫(yī)政司依然掌握公立醫(yī)院管理、績效考評等重點工作。

值得關(guān)注的焦點是，醫(yī)療應(yīng)急司不僅承接了原醫(yī)政醫(yī)管局較為成熟的部分職責(zé)，同時承接了原衛(wèi)生應(yīng)急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心）的職責(zé)。

這就是說，應(yīng)急辦公室（突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心）并未像此前預(yù)測的那樣，納入新成立的國家疾控局，而是職責(zé)劃入新成立的醫(yī)療應(yīng)急司。

這讓很多人感到始料未及。

應(yīng)急辦為何沒有劃入國家疾控局？

這難免讓人聯(lián)想到，在2020年初武漢疫情爆發(fā)后，“新冠肺炎”這種呼吸道疾病作為一種特殊的傳染病，高病死率、傳播率讓防疫工作非常艱難。在當(dāng)時，單靠應(yīng)急辦一己之力，無法管理醫(yī)院中的診療和救治行為。醫(yī)政醫(yī)管局在當(dāng)時，走上前臺。

當(dāng)時的醫(yī)政醫(yī)管局，因為有對醫(yī)院的管理和調(diào)配能力，不僅從各地調(diào)派醫(yī)生、專家，還主持出臺了多版《新型冠狀病毒肺炎診療方案》 。

在疫情面前，醫(yī)政醫(yī)管局展現(xiàn)出了對醫(yī)院的調(diào)配能力和對病人的救助能力。

如此推測，應(yīng)急辦和醫(yī)政醫(yī)管局的部分職能，合力建制了新的醫(yī)療應(yīng)急司，或許是現(xiàn)階段“過渡期”的權(quán)衡之計。

也有專業(yè)人士表達(dá)無奈，如此一合并，醫(yī)和防離得遠(yuǎn)了，或許還會在執(zhí)行時出現(xiàn)諸多權(quán)責(zé)不清。但現(xiàn)在如果把醫(yī)療應(yīng)急的工作貿(mào)然劃到國家疾控局，團(tuán)隊班子可能也“接不住”。

“拆分”和“三定”同步進(jìn)行，原醫(yī)政醫(yī)管局也順勢將其一部分職責(zé)“拆分”給了國家疾控局：傳染病和幾大衛(wèi)生事務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)，以及，對傳染病醫(yī)院以及其他公立醫(yī)院疾控工作的管理權(quán)。

國家疾控局在第4條職責(zé)中，也明確了上述職權(quán)。沈洪兵在最新發(fā)表的論文中還提到，要在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立公共衛(wèi)生科。

而在以往，對傳染病醫(yī)院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，疾控機(jī)構(gòu)并無直接的管理權(quán)限。

“疾控機(jī)構(gòu)對醫(yī)院里特定的一個口管理，要避免公立醫(yī)院被不同部門‘多線管理’的情況。”王晨光建議。

“大疾控”的期待，能實現(xiàn)嗎？

2020年末，“大疾控局”將建立的消息，就在業(yè)內(nèi)不脛而走；直到2021年5月13日，國家疾控局成立——關(guān)于“大疾控局”的論調(diào)，始終沒有停止。

所謂“大”，對應(yīng)的是國家衛(wèi)健委下設(shè)的“小”疾控局，以及名聲更高的中國疾病預(yù)防控制中心（CDC）。后者在新冠疫情爆發(fā)初期曾備受爭議，其落空的行政權(quán)與疫情發(fā)布權(quán)、不夠清晰的職責(zé)定位，催生著一種共識逐步形成：疾控體系的變革，勢在必行。

會像國家醫(yī)保局，還是像中醫(yī)藥管理局？是國務(wù)院直屬，還是副部級？

2021年5月，國家疾控局宣告成立，系國家衛(wèi)健委管理的副部級單位。接近國家衛(wèi)健委的人士，甚至直接指出，該局是副部級單位，級別與國家醫(yī)保局一樣。

這個消息讓疾控隊伍，十分提氣。即使隨后“三定方案”遲遲未定，但“大疾控局”被接連寄予厚望：能否改變過去國家CDC無法領(lǐng)導(dǎo)省、市、縣級CDC的尷尬局面？疾控機(jī)構(gòu)的監(jiān)測預(yù)警體系能否健全，疫情發(fā)布權(quán)能否落實？監(jiān)督、應(yīng)急被剝離已久，這次能否回歸疾控？

但“三定方案”出臺后，普遍被指“溫和”，或“穩(wěn)中求變”。從職能上看，此次改革似乎并未跳出衛(wèi)健系統(tǒng)的框架。

一位在國家級智庫內(nèi)任職的學(xué)者向八點健聞坦言。“這次改革，更像是在衛(wèi)健系統(tǒng)的存量上做調(diào)整。在職能方面，沒看到增量。”

上述學(xué)者認(rèn)為，此次改革力度還不足夠。“夠不夠要看，在疫情中做的改革，能不能解決疫情。”

比如，新冠疫情在下一個階段按發(fā)展規(guī)律將會從“乙類甲管”傳染病，調(diào)成“乙類乙管”。傳染病的級別降低后，屆時各地黨委政府防控工作往后退一步，靠目前國家疾控局搭建的架構(gòu)，到那時能否發(fā)動得了社區(qū)的公共預(yù)防？該學(xué)者表示擔(dān)憂。

解決重大公共衛(wèi)生事件，需要更強(qiáng)的集中性和權(quán)威性。疾控局在現(xiàn)有的職權(quán)下，想實現(xiàn)這一職責(zé)，并不容易。

還有一些觀察和擔(dān)憂，毫無疑問的是，此輪改革明確加強(qiáng)了公共衛(wèi)生，但在公共衛(wèi)生加強(qiáng)過程的當(dāng)中，醫(yī)和防是否更加割裂了？綜合監(jiān)管，有沒有更加綜合？衛(wèi)生應(yīng)急分兩類，是否有利于應(yīng)急的處置？

此外，回到改革的初始點：國家疾控局成立后，國家CDC將是什么去向？

八點健聞從衛(wèi)健系統(tǒng)內(nèi)部獲悉，“三定方案”剛出，下屬單位歸攏、劃分等諸多細(xì)則，尚未出臺。國家CDC有可能將在日后成為國家疾控局的下屬事業(yè)單位。“這個要慢慢看。”

北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授王培玉也表達(dá)了期許，在他看來，國家疾控局成立后將是一個比以前的疾控局級別更高、統(tǒng)籌力度更強(qiáng)的政府機(jī)構(gòu)，“未來，疾控中心CDC以及其它相關(guān)部門能夠在其帶領(lǐng)下，把管理能力和學(xué)術(shù)研究結(jié)合，更好地防控傳染病和慢性病，應(yīng)對公共衛(wèi)生突發(fā)事件。”

韋曉寧、李琳丨撰稿

李琳丨責(zé)編

本文首發(fā)于微信公眾號“八點健聞”（ID：HealthInsight）

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